Desde los tiempos de Bolívar y Santander, en Colombia se ha discutido cómo manejar la plata, organizar el territorio y cobrar impuestos. Bolívar quería un gobierno centralizado, mientras que Santander era más de la idea de un sistema federal.
Luego, con la Constitución de 1886, ganó la visión centralista, y así fue la norma casi todo el siglo XX. Pero en 1991, la Constitución dio un giro y se optó por descentralizar: departamentos, municipios y distritos ganaron autonomía para manejar su propio presupuesto.
Sin embargo, en el siglo XXI muchos gobiernos han vuelto a centralizar el poder. Se implementó además un sistema de transferencias, el Sistema General de Participaciones, para que el Gobierno Nacional envíe fondos a las regiones y estas puedan cubrir sus gastos y proyectos.
Aunque, después de tres décadas, algunos cuestionan si esa descentralización ha funcionado bien. Argumentan que, en realidad, muchas de las decisiones sobre el uso de esos recursos siguen saliendo del Gobierno central, y no siempre responden a lo que realmente necesitan las regiones.
Esto ha dejado a varias zonas del país con la sensación de que sus intereses no están bien representados en las decisiones fiscales.
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Este tema volvió a ponerse sobre la mesa por la pelea que generó la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP), que ya pasó por el quinto debate de ocho en el Congreso, tiene a más de uno haciendo cálculos.
El Gobierno parece haber escuchado a los expertos que advertían que la propuesta presentada en el sexto debate no era viable desde el punto de vista fiscal. Por eso, en lugar del 46,5% de los ingresos corrientes, ahora se bajará el límite a 39,5%, siguiendo los reclamos.
La descentralización en Colombia lleva 40 años llena de promesas rotas y reformas incompletas. Aunque desde los años 80 se habla de darle más poder a las regiones, los avances han sido limitados y muchas veces simbólicos.
En 1983 empezaron los primeros intentos de descentralización con reformas fiscales, y en 1987 se logró la elección popular de alcaldes, un paso importante que se reafirmó en la Constitución del 91 con la elección de gobernadores. Parecía el inicio de una nueva era en la que las regiones podrían tomar las riendas de su desarrollo, pero la realidad ha sido distinta.
Cuando empezó la Asamblea Constituyente en 1990, había una sensación de esperanza. Se pensaba que, con la llegada de nuevos actores políticos y representantes de todo el país, se podría desmantelar el centralismo y avanzar hacia una verdadera descentralización.
Sin embargo, esa ilusión se esfumó rápidamente con la aprobación de la nueva Constitución en 1991. Una de las grandes traiciones fue permitir que los políticos tradicionales, a quienes la ciudadanía había rechazado, volvieran al poder, mientras que se cerraban las puertas a nuevos líderes y movimientos.
Esto significó que el espacio político volvió a ser dominado por caciques y figuras del pasado, ahogando las oportunidades para los nuevos liderazgos. Los políticos que regresaron no solo ignoraron las leyes necesarias para desarrollar la Constitución, sino que en muchos casos trabajaron en contra de ella.
Con casi 60 reformas desde su creación, la Constitución de 1991 ha visto frustradas las esperanzas de descentralización y ha regresado al centralismo, dejando a los territorios con demandas insatisfechas. Un ejemplo claro de esta resistencia al cambio fue la incapacidad del Congreso para aprobar la “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial”, que debería haber redistribuido competencias y recursos.
Gilberto Toro, presidente de la Federación Colombiana de Municipios, recordó que, desde la Constitución de 1991, el municipio ha sido la entidad del Estado más cercana a la gente, asumiendo responsabilidades clave en el desarrollo humano.
“Sin embargo, tras la crisis económica de 2001, se tomó la decisión de restringir los recursos para los municipios para ayudar al Gobierno central, lo que originalmente se pensó como una medida temporal se ha convertido en una situación permanente”.
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Tras años de discusiones y la presentación de múltiples proyectos, solo se aprobó una ley muy limitada (Ley 388) que trató el ordenamiento territorial como un tema de construcción y no de desarrollo integral. Esto llevó a problemas graves: las corporaciones autónomas, encargadas del medio ambiente, operaron sin control, lo que provocó un crecimiento urbano desordenado, deterioro ambiental y falta de servicios en muchas áreas.
Toro subrayó que, actualmente, el objetivo es “volver al espíritu del 1991 y garantizar que los municipios cuenten con los recursos necesarios para atender las necesidades de sus comunidades.” Y volvió a recordar que “los municipios recibían el 48% de los ingresos corrientes de la Nación, pero ahora esa cifra se ha reducido a un 46,5%, lo que se pretende revertir en un proceso gradual de diez años.”
Voces como la de Carmenza Saldías, magíster en Planificación y Administración del Desarrollo Regional, han cuestionado desde hace un par de años cómo el escaso avance en la descentralización se explica, en gran medida, por la falta de interés y voluntad de las elites tradicionales; y tras varias reformas constitucionales se convirtió a las administraciones territoriales en bolsas de empleo y carruseles clientelistas.
“Ya era evidente que el centralismo, entendido como la concentración del poder de decisión, las atribuciones de toda índole y los recursos en el Gobierno Nacional, era un sistema que había llegado a su límite, no porque se mostraba incapaz de gestionar los asuntos a su cargo y los problemas de todo tipo cada vez eran más graves, sino porque el desorden territorial cundía mientras la Nación se resistía a mejorar las instancias territoriales”, detalló en una reciente columna.
Por su parte, Henry Amorocho, profesor de Hacienda Pública y Presupuesto en la Universidad del Rosario, indicó que “desde que se promulgó la Constitución en 1991, hemos tenido un modelo que busca un equilibrio entre la autonomía territorial y la centralización”.
Sin embargo, agregó, en los últimos años ha surgido una “carrera política” centrada en la búsqueda de recursos para las entidades territoriales, que carece de un fundamento claro y no está alineada con las necesidades institucionales.
Al análisis se sumó Miguel Ceballos, director del Observatorio de Derecho Público de la Javeriana, quien reiteró la dificultad de materializar el espíritu de descentralización establecido en la Constitución de 1991. “A pesar de que se han intentado reformas en los últimos 20 años, no han prosperado por falta de voluntad política”, afirmó.
Lo anterior lo expuso porque gobernadores y alcaldes han insistido en la necesidad de más recursos para las entidades territoriales, pero estas solicitudes no han sido correspondidas debido a temores de corrupción en las administraciones centrales.
La economista Saldías consideró que la reversa en la descentralización afectó los asuntos fiscales. La reforma a los artículos sobre la participación de las entidades territoriales en los ingresos corrientes redujo su participación y extrajo más recursos, limitando su ritmo.
“Así, 30 años después, la Nación controla la mayoría de los recursos públicos, mientras que departamentos y municipios tienen una participación marginal”.
Amorocho enfatizó en que la descentralización fiscal ha sido una preocupación desde antes de la Constitución del 91, y aunque ha habido avances, “la visión se ha centrado principalmente en el aspecto fiscal”.
Destacó que los artículos 356 y 357 de la Constitución abordan la transferencia de recursos, especialmente en áreas como educación y salud. “Sin embargo, hay un proyecto legislativo en curso que busca aumentar estas transferencias, pero enfrenta serios problemas de sostenibilidad fiscal”, señaló.
La docente e investigadora Saldías insistió en que, si bien las transferencias para educación y salud, primordialmente, muestran un crecimiento significativo, es preciso recordar que estas tienen una asignación específica, que no dejan ningún margen a las entidades territoriales y que, en realidad, apenas corresponden a una fase inicial de desconcentración del gasto, iniciado en 1983.
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Ante este panorama, Germán Machado, economista y docente de la Universidad de Los Andes, precisó que, en Colombia, la evidencia muestra que se deben resolver cinco desafíos para que una descentralización fiscal sea realmente posible en el país.
1. Tal como funciona Colombia hoy, la descentralización fiscal, en la práctica, puede acentuar las disparidades entre regiones ricas y pobres. Por un lado, la fórmula de distribución de las transferencias del Gobierno Nacional puede perpetuar las brechas existentes. Por otro, la competencia entre los gobiernos locales por atraer inversiones a veces lleva a reducir impuestos y regulaciones, lo que afecta la calidad de los servicios públicos y el desarrollo social.
2. Además, muchos gobiernos locales carecen de la capacidad técnica y administrativa necesaria para gestionar bien los recursos y ofrecer servicios de calidad. Esto resulta en una mala planificación y control del gasto. También hay que sumar la influencia de grupos de poder locales, en muchos casos ilegales, y la corrupción, que complican aún más la gestión pública.
3. Por otro lado, la forma en que se asignan las transferencias del Gobierno central puede limitar la autonomía de los gobiernos locales en cuanto a sus decisiones de gasto. Al depender demasiado de estas transferencias, los gobiernos locales pueden perder incentivos para generar sus propios recursos.
4. El Presupuesto Nacional es bastante rígido, ya que cerca del 92% se destina a gastos fijos como la deuda pública, pensiones y salud, lo que deja poco espacio para transferencias a las entidades territoriales.
5. Sin un control y transparencia adecuados, la descentralización fiscal puede aumentar el riesgo de corrupción y clientelismo en los gobiernos locales. La falta de rendición de cuentas y la debilidad en la participación ciudadana pueden perjudicar la gestión pública y la calidad de los servicios que recibe la población.
Sobre la discusión del Sistema General de Participaciones, el profesor Amorocho criticó la forma en que se están llevando a cabo estas discusiones: “Es necesario primero establecer una ley orgánica de ordenamiento territorial que defina claramente las competencias y responsabilidades antes de proponer cualquier acto legislativo sobre recursos”.
Aseguró que “la institucionalidad le debe al país un debate serio sobre cómo llevar a cabo este proceso de descentralización, fundamentado en cifras claras”.
Por su parte, el presidente de la Federación de Municipios destacó la importancia de transferir competencias a los municipios para lograr una verdadera autonomía. “No podemos seguir teniendo alcaldes mendigando recursos en Bogotá, sometiéndose a prácticas corruptas”.
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A pesar de los intentos fallidos de modificar el Sistema General de Participaciones desde 2004, Toro atribuye el avance actual a “la voluntad política que finalmente ha surgido en el Gobierno y el respaldo de diferentes partidos políticos, lo que permitirá que los municipios cuenten con los recursos adecuados para atender las necesidades de sus comunidades”.
Por su parte, el analista Ceballos enfatizó en que, para que cualquier reforma tenga éxito, debe respetar el principio de progresividad en el gasto público. “No se puede hacer una reforma que pase de un 20% a un 46% del gasto de ingresos corrientes de un plumazo”, explicó. Propuso un periodo de transición de entre 10 y 12 años para implementar un aumento gradual del gasto.
Además, subrayó la importancia de fortalecer la legislación anticorrupción y mejorar el control de los recursos públicos. “Es esencial que cualquier reforma integral aborde también la educación y la salud”, señaló, advirtiendo que el Gobierno debe armonizar estas reformas con el ajuste del Sistema General de Participaciones, que impactará directamente en esas áreas.
Amorocho concluyó que “para que la descentralización funcione, hay que comenzar por definir la estructura administrativa y los costos de los servicios que se van a transferir, para después establecer porcentajes y mecanismos de control”. Así, subrayó la importancia de un enfoque ordenado y transparente que permita una verdadera autonomía y eficacia en la gestión territorial.
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En cambio, Ceballos insistió en que “no basta con la transferencia de recursos; también se necesita la transferencia de capacidades”. Esto implica que las alcaldías y gobernaciones deben ser capacitadas en el manejo adecuado de los recursos que recibirán.
Por eso, hizo un llamado a establecer una ley específica que defina las funciones de los alcaldes y gobernadores en relación con los sectores de educación, salud y agua potable, así como en el recaudo de impuestos. “No todo podrá venir de la Nación; se debe abrir un debate sobre la reforma tributaria regional”.
A lo largo de estos últimos 30 años, el proceso ha enfrentado muchos obstáculos: falta de recursos, poderes locales atados a políticos y un manejo clientelista que no permite que las regiones crezcan por su cuenta. Así, la descentralización sigue siendo más un anhelo que una realidad, con problemas de fondo como la corrupción, la falta de servicios básicos y el descontento de la ciudadanía, que sigue exigiendo cambios verdaderos.
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