Si ha habido un pendiente histórico con las regiones de Colombia es la descentralización. Hay quienes, como el gobernador de Antioquia, Andrés Julián Rendón, hablan de un “centralismo asfixiante”; otros van más atrás y mencionan una promesa incumplida de la Constitución de 1991. Lo cierto es que, en una decisión histórica, el Congreso dio su venia para que los territorios reciban más plata.
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El reloj de la plenaria de la Cámara de Representantes marcaba casi la medianoche del martes y, tras casi 12 horas de debate, se aprobó una reforma que ha desatado todo tipo de comentarios: los entes territoriales pasarán de recibir 23,8% de los ingresos corrientes de la Nación (que provienen de impuestos, tasas o multas), al 39,5%.
El cambio será drástico, pero sus promotores tomaron nota de los llamados del Ministerio de Hacienda, de manera que en los próximos dos años deberá aterrizar en el Congreso otro proyecto, esta vez promoviendo una ley de competencias. Es decir, para darle más plata a las regiones, primero deberán asignarles mayores responsabilidades.
Una vez se haga, comenzará un período de 12 años para implementar gradualmente la reforma al Sistema General de Participaciones (SGP). Así, cada año hasta el 2039 los entes territoriales van a ir recibiendo más plata.
Hoy, los recursos se usan principalmente para educación, salud o agua potable. Por lo menos es lo que reflejan cifras de Planeación Nacional con corte a octubre de este año. Hasta ese mes, el Gobierno entregó $70,54 billones que fueron a dar principalmente a Antioquia, Bogotá o Valle (ver gráfico).
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Las críticas al modelo actual se basan en que las regiones no reciben tantos recursos en comparación con lo que trasladan al Gobierno central y, además, que de cierta forma están maniatadas con la destinación que deben darles. Según Planeación, hay cerca de 1.124 competencias compartidas entre la Nación y los territorios las cuales están en áreas como agricultura, vivienda, inclusión, educación o transporte.
De ahí que el hoy cuestionado ministro de Hacienda, Ricardo Bonilla, haya manifestado su preocupación y señalara la necesidad de que a los territorios se les entreguen más competencias, en línea con los mayores giros que recibirán, para no poner en riesgo las finanzas de la Nación.
Para el gobernador Andrés Julián Rendón, “todo lo que le quiebre el espinazo al centralismo es motivo de celebración. Sin embargo, con esta iniciativa los departamentos continuamos dependientes del Gobierno central”.
Por eso, agregó, le gusta más una iniciativa que va en un sentido similar, el Referendo por las Regiones, que ya tiene firmas para ser avalado y busca que tributos como renta y patrimonio se queden en las regiones.
Germán Machado, economista y docente de la Universidad de los Andes, resume todo en una frase: “La reforma al SGP es la prueba de que el camino al infierno está hecho de buenas intenciones”.
Significa que, si bien, ve con buenos ojos la idea de descentralizar al país y la reforma para fortalecer la administración, ejecución y supervisión en los territorios, “esta iniciativa tiene alto riesgo de ser fiscalmente inviable”.
Por eso, continuó, “los ojos ahora estarán puestos en la conciliación que viene en el Congreso y el próximo año los focos deberán estar en la ley de competencias que será la clave para definir si este acto legislativo tiene futuro o fue un regalo envenenado”.
Por lo que advierten expertos, más allá de que las regiones tengan o no más responsabilidades, y de si hay igual o menos descentralización, reformar el sistema de transferencias será caro. Muy caro.
En pleno debate el lunes, la representante Katherine Miranda reveló una respuesta del Ministerio de Hacienda: “¿Sabe cuánto vale esta reforma?, me permito leer lo que me respondió el Gobierno, considerando que las últimas seis reformas tributarias en su primer año han recaudado el promedio de $16 billones (a precios de 2024), se requerirían nueve reformas tributarias de esta magnitud entre 2027 y 2035 para financiar este proyecto legislativo”.
En ese orden, Miranda expuso que el costo del proyecto equivale a entre 218 y 263 billones de pesos. De hecho, el documento de Hacienda estima que solo para el año 2035, el Gobierno necesitaría unos $55,3 billones adiciones para esa reforma, de no aprobarse la ley de competencias.
El mismo Banco de la República sostuvo que de no darse una transferencia equilibrada de responsabilidades fiscales entre el Gobierno y los territorios, habría riesgos macroeconómicos significativos.
Y agregó que con esta medida el Ejecutivo estaría forzado a aumentar las transferencias, lo que equivaldría a 7,2 % del Producto Interno Bruto (PIB) a 2038, lo que se ubicaría 1,3 puntos porcentuales del PIB por encima de lo previsto en el Marco Fiscal.
Los cálculos del banco central son serios. De acuerdo con sus cifras, el aumento en las transferencias previsto por el proyecto empeoraría del déficit del Estado para 2038 del 2,8% al 4,7% del PIB.
Además, “supone un aumento de la deuda neta de Gobierno del 54,9 % al 64,6 % del PIB”.
También se pronunció el Comité Autónomo de la Regla Fiscal, Carf, que alertó sobre serios impactos que traerán estos cambios en el SGP sobre la deuda y al déficit fiscal.
“La discusión de esta reforma inició por el final. Lo primero que habría que revisar es cuáles son las competencias que el Gobierno Nacional puede transferir a las entidades territoriales, cuál es su capacidad de ejecución y cuáles son las necesidades de gasto sectorial”, indicó.
El Carf agregó que cualquier modificación del SGP que incremente la rigidez de las transferencias e imponga nuevas obligaciones de gasto al Gobierno Nacional, pone en peligro el cumplimiento de la regla fiscal.
Por su parte, los simpatizantes del Gobierno destacaron que los cambios en el SGP son relevantes porque fortalecen la autonomía de los departamentos y municipios. Así lo destacó el representante de curules de la paz, Diógenes Quintero.
Por la misma razón, el Ministerio del Interior la catalogó como una de las reformas constitucionales más importantes. Y resaltó que hubo concertación en varios aspectos como el porcentaje de transferencias, que inicialmente se propuso pasar del 20% al 46%, pero finalmente se acordó cerrarlo en el 39,5%.
El ministro del Interior, Juan Fernando Cristo, manifestó que “Colombia dio un paso hacia la autonomía territorial con sostenibilidad fiscal, cumpliendo la regla fiscal, condicionando la aprobación de este acto legislativo a la Ley de Competencias, que va a ser la gran discusión que vamos a dar en el país y, sobre todo, lo más importante, que podamos cerrar brechas territoriales”.
Agregó que, con esta aprobación, se dará un “salto cualitativo en materia de educación, de salud, de saneamiento y de agua potable, que es lo mínimo que merecen nuestros compatriotas en los territorios y que este centralismo no les ha permitido tener durante las décadas”.
La medida también fue celebrada por gobernadores como el del Guaviare, Yeison Rojas, o la del Meta, Rafaela Cortés, quien calificó este proyecto que se convertirá en acto legislativo como “una oportunidad grande para el país”, en el sentido de que “desde el año 91 se viene peleando, pero no se ha avanzado en el tema”.
Pero centros de pensamiento y analistas piensan otra cosa. Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, consideró que, pese a la necesidad de las competencias, persisten inquietudes sobre el impacto fiscal de la reforma por el gran aumento en las transferencias, que este centro de pensamiento estima en 3% del PIB.
Adicional, Fedesarrollo planteó que hizo falta un fortalecimiento a los mecanismos de transparencia para hacer seguimiento a los recursos que se transferirán a los territorios.
Por esa razón José Manuel Restrepo, rector de la Universidad EIA y exministro de Hacienda, manifestó que se requiere de una gran pedagogía con los actores del mercado internacional, los inversionistas y las calificadoras de riesgo para aclararles que esta reforma no traerá problemas a las finanzas públicas.
No obstante, el exministro sí analizó que impulsar este acto legislativo fue “irresponsable” porque se definió el porcentaje de transferencia sin conocer con certeza cuáles responsabilidades se asignarán a los entes territoriales, es decir, debió primero tramitarse la ley de competencias.
Otro tema obedece a que algunos analistas consideran que hay una inconstitucionalidad del acto legislativo por la carencia de un aval fiscal, por lo que esperan que la Corte Constitucional tome cartas en el asunto.
Restrepo rescató que al acto legislativo se le incorporó la exigencia de cumplimiento del Marco Fiscal de Mediano Plazo y de la regla fiscal.